九部门联合发文 首次明确提出“建立有序开放的平台生态”

九部门联合发文推动平台经济规范健康持续发展

首次明确提出“建立有序开放的平台生态”

　　□ 本报记者 万静

　　近日，国家发展改革委等九部门联合印发《关于推动平台经济规范健康持续发展的若干意见》(以下简称《意见》)，明确坚持发展和规范并重，为今后我国平台经济发展定下了基本底色，并从竞争秩序、金融、数据安全等方面提出了全新的监管要求。

　　尤其引发业界关注的是，《意见》首次明确提出“建立有序开放的平台生态”，推动平台企业间合作，构建兼容开放的生态圈，激发平台企业活力，培育平台经济发展新动能。

　　全面提升监管能力

　　完善竞争监管执法

　　近年来，国家层面先后出台了指导、规范平台经济发展的多份文件，既有整体角度的鼓励性文件，如国务院办公厅《关于促进平台经济规范健康发展的指导意见》，也有各部门旨在解决特定问题的约束性文件，如中央网信办等九部门联合发布的《关于加强互联网信息服务算法综合治理的指导意见》。此外，还有一些指南性质的指导性文件已经发布或正在制定之中。

　　这些文件基本构建了我国平台经济监管的政策体系，确立了平台经济发展与规范并重的政策导向。在此基础上，此次发改委等九部门新发布的《意见》，则具有“集大成者”的属性，它从新的经济形势与战略高度，提出了平台经济发展及监管的新要求与新举措。

　　《法治日报》记者注意到，对于平台经济，《意见》给出的首要态度就是强调规范与发展并重，注重全面提升平台经济的市场监管能力和水平。

　　《意见》提出，要“对人民群众反映强烈的重点行业和领域，加强全链条竞争监管执法”。这包括依法查处平台经济领域垄断和不正当竞争等行为、严格依法查处平台经济领域垄断协议、滥用市场支配地位和违法实施经营者集中行为等。

　　提高金融领域监管执法水平也紧随其后。《意见》提出，要强化支付领域监管，断开支付工具与其他金融产品的不当链接，依法治理支付过程中的排他或“二选一”行为，对滥用非银行支付服务相关市场支配地位的行为加强监管。规范平台数据使用，从严监管征信业务，确保依法持牌合规经营。

　　此外，在数据信息安全特别是个人信息保护方面，《意见》也要求要严厉打击平台企业超范围收集个人信息、超权限调用个人信息等违法行为。从严管控非必要采集数据行为，依法依规打击黑市数据交易、大数据杀熟等数据滥用行为。

　　对此，我国知名反垄断法专家、中国政法大学副校长时建中分析认为，《意见》直面平台经济领域的新问题并确立了新形势下的监管重点。平台经济发展中的不规范问题，在竞争失序、数据和信息安全等方面表现得较为普遍。《意见》对这些问题都着重予以了回应，同时也突出了对上述问题的监管重点，这表明我国市场监管执法的专业性和精准性水平越来越高。

　　优化平台发展环境

　　建立有序开放生态

　　记者了解到，此次《意见》最引起业界关注和深受触动的是，它首次提出了“平台开放生态”的理念。在过去的平台经济发展中，我国平台企业热衷于构建相对封闭的生态圈，对竞争对手或普通第三方的服务，经常不予兼容甚至恶意封禁。这不仅限制了消费者的自主选择权，同时也损害平台经济领域的市场竞争秩序。

　　“平台企业不开放，除有自身利益考虑外，也可能基于数据安全或保护用户利益的考虑，因此开放也是有限度的。”时建中说。

　　知名反垄断法专家黄勇教授则认为，“平台开放”理念在最新也是行业最高的政策文件中首次提出，其实也是在释放出一种信号，即以往国家对平台企业“各自发展”的粗放式管理模式已经过去，接下来迎来的是高质规范有序的平台经济发展模式。

　　《意见》明确，要“建立有序开放的平台生态”。所谓“有序开放”，就是倡导公平竞争、包容发展、开放创新的平台新生态环境，按照统一规则公平对外提供服务，不得恶意不兼容，或设置不合理的程序要求。平台运营者不得利用数据、流量、技术、市场、资本优势，限制其他平台和应用独立运行。推动制定云平台间系统迁移和互联互通标准，加快业务和数据互联互通。

　　近年来，我国平台经济在发展中也出现了类似于平台内经营者盈利受挤压、平台间相互封禁、新就业形态劳动者合法权益不能得到有效保障等诸多问题，一定程度上制约了平台经济健康发展。

　　为此，《意见》也致力于优化平台经济的发展环境，提出要不断降低平台经济参与者经营成本，持续推进平台经济相关市场主体登记注册便利化、规范化，统筹开展住所与经营场所分离登记试点。进一步清理和规范各地于法无据、擅自扩权的平台经济准入等规章制度，完善互联网市场准入禁止许可目录。引导平台企业合理确定支付结算、平台佣金等服务费用，给予优质小微商户一定的流量扶持。

　　同时，加强新就业形态劳动者权益保障，落实网约配送员、网约车驾驶员等新就业形态劳动者权益保障相关政策措施。完善新就业形态劳动者与平台企业、用工合作企业之间的劳动关系认定标准，探索明确不完全符合确立劳动关系情形的认定标准，合理确定企业与劳动者的权利义务。

　　依托市场数据优势

　　带动经济转型发展

　　“十三五”期间，我国平台经济发展取得显著成绩。2020年全国网上零售额达到11.76万亿元，连续8年位居世界第一。平台用户数量持续扩张，截至2021年6月，我国网络视频、线上消费、网上外卖、网络办公、远程医疗用户规模分别达到9.44亿、8.12亿、4.69亿、3.81亿、2.39亿，形成全球超大规模的在线消费群体。

　　强劲的发展潜力和经济效益，极大地激发经济发展新动能。疫情期间，基于平台发展的多种新业态新模式助力“停工不停产，停课不停学”，体现了平台经济的良好韧性，有效对冲了新冠肺炎疫情的严重冲击，成为推动经济社会复苏、增长的新动力。

　　《意见》指出，我国要支持平台企业依托市场、数据优势，赋能生产制造环节，发展按需生产、以销定产、个性化定制等新型制造模式。鼓励平台企业加强与行业龙头企业合作，提升企业一体化数字化生产运营能力，推进供应链数字化、智能化升级，带动传统行业整体数字化转型。同时，鼓励平台企业拓展“互联网+”消费场景，提供高质量产品和服务，促进智能家居、虚拟现实、超高清视频终端等智能产品普及应用，发展智能导购、智能补货、虚拟化体验等新兴零售方式，推动远程医疗、网上办公、知识分享等应用。

　　引导平台企业开展品牌消费、品质消费等网上促销活动，培育消费新增长点。鼓励平台企业助力优化公共服务，提升医疗、社保、就业等服务领域的普惠化、便捷化、个性化水平。

　　国家发展改革委创新驱动发展中心(数字经济研究发展中心)研究员白京羽认为，发展平台经济，要注重处理好发展和规范的关系。要把握平台经济发展规律，始终坚持发展和规范并重，支持和促进平台经济守正创新、行稳致远。一方面，要激发市场主体活力和科技创新能力，促进平台企业创新发展，巩固和增强国际竞争力。另一方面，要加强和规范监管，建立健全平台经济治理体系，营造公平竞争的市场环境，让更多市场主体共享数字经济发展红利。

　　对此，《意见》大力支持平台加强技术创新，鼓励平台企业不断提高研发投入强度，加快人工智能、云计算、区块链、操作系统、处理器等领域的技术研发突破。鼓励平台企业加快数字化绿色化融合技术创新研发和应用，助推构建零碳产业链和供应链。营造良好技术创新政策环境，进一步健全适应平台企业创新发展的知识产权保护制度。支持有实力的龙头企业或平台企业牵头组建创新联合体，围绕工业互联网底层架构、工业软件根技术、人工智能开放创新、公共算法集、区块链底层技术等领域，推进关键软件技术攻关。