冯奎专栏丨在城镇化进程中不断扩大中等收入群体

冯奎（中国城市和小城镇改革发展中心研究员）

2021年末全国常住人口城镇化率为64.72%，中国城镇化下半程持续走深走实。城镇化上半程与下半程有阶段上的衔接，也有方向、目标上的深化。如果说城镇化上半程的主要任务是推动农业转移人口进城，那么城镇化下半程就有一个更加明确的导向，即推动更多农民、农业转移人口、新市民成长为中等收入群体中的一员。

实现这个任务目标具有迫切性。据研究，九成的中等收入者为城市居民（包括流动人口），居住在农村地区的人口占总人口将近四成，但占全国中等收入群体的比重一成不到，这与庞大的农村规模人口极不匹配。而在城市居民中，有将近1.4亿人左右的外来农民工。他们之所以还被叫做农民工，就是因为还没有获得城市户籍，没能彻底融入城市。笔者粗略估算，这部分人口中，有1亿多还未能进入中等收入群体范围，而他们是有可能也是应该成为中等收入群体的。

实现这个目标具有重大意义。中国中等收入群体的占比较低，按照一些专家学者提出的中等收入群体培增计划，在已有4亿中等收入群体的基础上，未来10-15年，中等收入群体还要增加4亿-5亿人。农民、农业转移人口、新市民成为中等收入群体，有望占到新增中等收入群体的一半。他们如果能成为中等收入群体，则能有效阻断机会不均等的代际传递，部分解决留守儿童等一系列社会问题。总之，实现这个任务目标，就是践行以人民为中心的发展思想，将有力地促进扩大内需、维护社会稳定，推动建设社会主义现代化强国。

城镇化一头联着农村，一头联着城市，且城镇化过程伴随着城乡劳动力、土地、资金、技术等要素的流动。城镇化进入下半程，城市群与都市圈功能增强，城乡融合进程加快，这为借用城市经济的强大力量，培育壮大中等收入群体提供了更多有利条件。有必要抓住这个时间节点，明确提出，在城镇化进程中扩大中等收入群体的目标，并从以下方面采取切实的措施：

首先，要紧扣难点、抓住重点，予以突破。在城镇化进程中，中等收入群体成长面临的问题主要有三个。一是增量乏力。农村人口数量大，进入中等收入群体固然存在较大增量空间，但增长速度不快。二是存量不稳。农业转移人口和新市民面临着住房等问题，相当一部分在城市里无法安家。按他们的年收入来说，可能一部分已属于中等收入群体，但也仅处于中等收入群体的下层位置。三是变量因素增多。新冠疫情、“机器换人”新技术、家庭成员身患疾病等，都对进城农业转移人口的就业与收入带来挑战。

第二，进一步加大城镇化政策的支持力度。一是兜底性政策的薄弱环节仍待加强。中国实行基本公共服务政策，但我们在调研中发现，一些基本公共服务还没有完全覆盖转移进城的常住人口特别是农民和农民工。例如，我们调研发现，一半数量的农民工家长反映处于义务教育阶段的孩子在城市上学面临一些问题。二是减负政策的效果还未完全体现。进城农民工人均居住面积达到20平方米，但真正对农民工市民化起到关键影响的是要有家庭住房，这个问题如何解决，尚需探索可行模式。三是收入增长出现中断之后的应对政策需要加强。一个影响深远的趋势是一些用工单位的“机器换人”，这在一定程度上减少了农民工就业。有关资料显示，在全部农民工中，初中及以下文化程度占70%以上，如何帮助农民工熟悉灵活就业和新就业形态，创造临时性、非全日制、季节性、弹性工作等就业机会，这是一个重要问题。

三是协同实施相关政策，提高政策效能。比较突出的是城镇化与乡村振兴的政策。理论上讲，城镇化与乡村振兴可以在经济社会不同发展阶段有不同的匹配模型，从而实现二者的互相促进。但在实际工作中，这需要复杂的判断，由此就存在着资源流向的政策选择问题。一些地方强力推进农民进城，但城市就业容量有限，中等收入群体增长缓慢，同时乡村地区则面临劳动力流失，农民难以进入中等收入群体。还有一些地方采取“芝麻盐”的方法，资金与项目资源平均化布局，但这样难以形成集聚效应，也无益于培育产业、增加就业、提高收入。

第四，加大力度，推动若干项牵一发动全身的改革。一是户籍制度改革。大多数中小城市落户已是零门槛，但一些大城市和超特大城市的落户仍然有一定限制。从中等收入群体成长的角度来看，可考虑创造条件以负面清单的形式宣布落户政策，即除少数区域之外，实现自由落户政策。与此同时，全面清查清理带有歧视性的落户待遇政策。二是房地产方面的改革。这方面的着力点是深化农村土地制度改革，推进宅基地流转和置换方式创新，让农村居民能合理分享到土地升值收益，形成一定的财产收益。同时，在政府主导下，设计可行的规则，将农民工的城乡居住权益统筹起来一并考虑，形成政策与商业的合理机制，解决农民工在城市的居住权问题。